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经济观察报 记者 田国宝 自2023年中央经济工作会议将“平急两用”公共基础设施建设列为三大工程以来，北京、湖南、湖北、浙江、辽宁等多个省市已经推出一系列“平急两用”项目清单。

根据官方描述，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。

在官方表述中，三大工程将是经济发展新赛道和新的增长极，中泰证券报告测算，21个超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设首批项目的投资总额3990亿元，占21城2022年固定资产投资比重为2.3%，其中杭州最高，占到4.6%，北京、上海和深圳等城市占比超过3%。在三大工程中，“平急两用”投资总额低于城中村改造，高于保障性住房建设。

一位“平急两用”项目从业人士告诉经济观察报，“平急两用”公共基础设施兼具经济效益和社会效益，在他看来，“平”与“急”不仅是“兼具”的关系，而是相互作用相互依存。“公司层面首要考量还是经济效益”，只有在“平”时做好了，“急”时才能发挥出更大社会效应。

政策支持

社会资本想要参与“平急两用”项目有两种途径，第一，部分省市陆续推出“平急两用”项目清单，社会资本可以通过政府招商引资参与；第二，存量或新建项目，可以向地方政府申请纳入“平急两用”项目清单。

“平急两用”公共基础设施建设项目一般在立项阶段由地方发改委审核通过，一旦纳入项目清单，可以在专项资金、税收、融资等方面享受相应的优惠政策。

第一，奖补方面，主要包括基础设施建设奖补资金、中央和地方配套“平急两用”相关补助资金等。

上述从业人士透露，中央和地方在涉及民生领域的建设项目扶持力度较大，部分城市综合奖补可以覆盖土地成本的90%以上。

第二，税收政策，目前多数地方政府按照招商引资政策给予优惠，通常是“三免两减”，即项目落地前三年相关税收免征，第四、五年减半收取，一定程度减轻了参与企业的运营压力。

第三，项目开发建设运营过程中的相关审批费用可以享受一定优惠，多数地方政府会按照最低标准收取相关费用，这些费用虽然单笔金额较少，但由于数量庞杂，综合算下来也是一笔不小的资金。

第四，融资政策，新建“平急两用”基础设施建设项目，或被纳入“平急两用”清单的项目，可以争取金融机构的融资支持。银行的风控主要包括标的物的可偿能力、潜在商业价值及流动性。

上述从业人士告诉经济观察报，受房地产融资政策限制，之前相关项目的融资会受到很大影响，但2023年“平急两用”被列为三大工程后，相关项目的银行、交易所、交易商协会等融资渠道逐步被打通。

不过，由于三大工程刚启动，部分省市还没有出台落地细则，地方政府对“平急两用”项目的理解也不同，项目在投资准入及落地过程中，仍面临较多困难和障碍。

上述从业人士告诉经济观察报，有的地方政府认为，只有文旅、康养和休闲类项目符合“平急两用”表述的要求，其他类型项目很难纳入清单，“有些项目其实符合标准，但地方政府不这么认为，相关准入机制还需要进一步细化”。

投资要素

2023年下半年，部分城市开始推出首批“平急两用”项目清单，当年9月，杭州发布《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》，涉及79个项目，总投资额达到411.6亿元，每个项目的投资额均值为5.2亿元。10月，武汉推出23个项目，总投资162.5亿元，投资额均值为7.1亿元；11月，大连启动项目7个，总投资24.4亿元，投资额均值3.5亿元。

中泰证券统计，21个超大特大城市首批“平急两用”公共基础设施建设项目投资清单中，深圳和重庆总投资均超过300亿元，上海、北京、广州、成都、天津和长沙等城市总投资也超过200亿元。

地方政府积极号召社会资本参与，对社会资本而言，如何选择项目、争取哪些政策支持，某种程度是决定一个项目能够实现“平”时商业利益与“急”时社会功能的关键。

一位“平急两用”项目投资人士告诉经济观察报，第一，要看项目辐射的人口规模，无论是文旅休闲类项目，还是其他项目，建设体量需要与辐射的消费群体匹配，项目体量一旦超出人口承载量，不仅大幅增加建安成本，也会对后期运营造成较大压力。

第二，要看项目选址。不同类型的项目，选择策略也不同，比如物流园区项目，需要当地具备一定的产业基础。

具体项目的商业利润测算一般需要分为开发建设阶段和运营阶段，开发建设阶段的利润空间相对较小，需要进一步和地方政府谈判争取。

上述从业人士介绍，在自有资金并不充足的情况下，要么通过项目配套可售物业或异地项目回收投资，但整体毛利率不能低于15%，否则可能导致亏损；要么和地方政府争取足够的政策支持，从金融机构拿到低成本、长期限的融资。

运营阶段的利润更考验企业的运营能力，新建项目投入运营后都有阵痛期，但要保证运营收入可以覆盖运营成本和资金成本，否则不可持续。

上述投资人士介绍，他们投资的第一步就是找当地商务部门谈政策支持条件，并一一落实到投资合作协议中。

如何掘金

由于“平急两用”项目在规划、设计、材料等方面的标准高于一般项目，建设成本会相应提高20%—30%，一旦涉及到地下室等空间建设，成本将更高。

除建安成本外，另一项重要成本是土地出让金。由于土地出让金为地方政府主要收入来源，地方政府一般不愿意过多让利。

除了购买国有土地外，部分文旅项目还涉及农村宅基地租赁成本，从北京部分试点项目来看，一般租赁期为20年，一个典型农村院落整体租金每年在3万元左右，此外，还需要投资改造建设相关成本。

不同类型的项目，开发建设阶段和运营阶段的成本比例不一样，国有土地是一次性投入为主；集体土地则相对灵活，可以按年付，也可以一次性付清20年租金。

收回投资的渠道主要有几个方面，第一个是地方政府政策支持。

第二个是项目去化，如果项目配置可售物业或赠送同城其他区域的住宅用地，通常可以最大限度降低自有资金的占用，上述投资人士透露，部分配置可售物业的项目开发建设阶段的综合毛利率可达到30%以上，个别甚至可以达到40%。

从项目层面来看，不同城市自持和出售比例也不同，核心城市核心区域可以100%自持；一般城市出售一部分、自持一部分，以收回投资设置比例；中小城市则尽可能多去化，减少自持风险。

第三是运营收入，底线是覆盖运营成本和财务成本，阵痛期通过政策支持实现平衡，政策支持结束后，主要依赖自身运营能力。

上述从业人士告诉经济观察报，“平急两用”项目实践时间较短，目前多数项目还未盈利。该人士承认，地方政府在奖补、税收和手续费等方面的政策支持是一个项目生存的核心依据之一，尤其是初期运营的项目，没有政策支持，会极大影响社会资本的积极性。

在他看来，想要实现一个项目的收支平衡，需要从细节入手，一点一滴去挖掘收入，在这一过程中培育和提升自身运营能力。

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